Budowa po sąsiedzku

Stan faktyczny: mój sąsiad planuje prace budowlane na zewnątrz swojego budynku który usytułowany jest na granicy działek mojej i jego. Biorąc pod uwagę iż stosunki sąsiedzkie są dalekie od idealnych sąsiad (a dokładniej sąsiadka) nie odważyła się na osobistą wizytę z pytaniem o zgodę na prowadzenie prac budowlanych na mojej działce. O planowanych pracach budowlanych dowiedziałem się z listu który otrzymałem od Starostwa Powiatowego, w którym to poinformowano mnie że jeśli nie mam żadnych zastrzeżeń to sąsiad rozpocznie prace budowlane przy swoim budynku. Przedłożyłem pismo do Starostwa o braku zgody, gdyż wyznaję zasadę że takie rzeczy powinno się załatwiać osobiście pomiędzy zainteresowanymi stronami (pismo załączam w załącznikach). Po pewnym czasie otrzymałem decyzję ze Starostwa z której wnioskuję iż prace budowlane mogą być wykonywane nawet gdy się na to nie zgodzę. Dokument ten również załączam. Zwrócę tylko uwagę na jedno zdanie w uzasadnieniu tej decyzji. Chodzi o fragment „Pani X wykazała, że wyczerpała możliwości porozumienia się z właścicielem sąsiedniej nieruchomości…” Przypomnę iż o planowanych pracach budowlanych dowiedziałem się dopiero po otrzymaniu pisma ze Starostwa. Wcześniej nikt ze mną się nie kontaktował w tej sprawie.

Przedłożone dokumenty: decyzje, pismo

Akty prawne:

Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Zadane pytania:

Pytanie moje brzmi czy rzeczywiście tego rodzaju prace budowlane sąsiad będzie mógł przeprowadzić bez mojej zgody.

Art. 47. [Zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście; decyzja o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości; zajęcie pasa drogowego na potrzeby budowy]

1.Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

2.W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

3.Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu – na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

4.Zajęcie, na potrzeby budowy, pasa drogowego lub jego części może nastąpić po spełnieniu wymagań określonych w odrębnych przepisach.

Z przepisów art. 47 wynika zasada, że inwestor nie może samowolnie wejść do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. W celu wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości inwestor musi uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Jeżeli sąsiedni lokal jest przedmiotem najmu, to zgody musi udzielić także jego najemca. Zgoda, o której mowa, jest rodzajem umowy pomiędzy inwestorem a właścicielem sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (jego najemcą). Powinno się w niej określić przewidywany sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, zakres i terminy korzystania z nich oraz ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Nie jest dla tej umowy przewidziana żadna szczególna forma. Jednakże, w celu uniknięcia możliwych sporów co do treści umowy, powinna być zawarta na piśmie.

Jeżeli właściciel sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (jego najemca) oraz inwestor nie dojdą do porozumienia co do warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, inwestor może zwrócić się do właściwego organu, którym jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości.

Jest to więc przypadek, gdy organ administracji rozstrzyga w istocie spór cywilny pomiędzy dwoma równorzędnymi podmiotami. Jest to spór cywilny, gdyż jego przedmiotem jest czasowe korzystanie z cudzej własności (przedmiotu najmu).

Organ administracji posiada jednak uprawnienie tylko do ograniczenia własności właściciela nieruchomości sąsiedniej (uprawnienia wynikającego z najmu). Nie ma natomiast uprawnień do rozstrzygania o naprawieniu ewentualnej szkody. Naprawienie szkody powstałej w wyniku korzystania przez inwestora z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu następuje według zasad określonych w Kodeksie cywilnym.

Oznacza to przede wszystkim, że podmiot, który poniósł szkodę na skutek korzystania przez inwestora z nieruchomości, budynku lub lokalu będącego jego własnością (przedmiotem najmu), która nie została naprawiona dobrowolnie, musi wnieść przeciwko inwestorowi powództwo do sądu powszechnego o jej naprawienie.

Zauważyć też należy, że na mocy art. 47 ust. 3 pr.bud. inwestor jest obowiązany do naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Jednak ustawodawca, stanowiąc o tym, bliżej nie wyjaśnia, o jakie zasady chodzi. Skoro inwestor jest uprawniony do wejścia na teren cudzej nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, to trudno mówić o odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych (art. 415 k.c.). Można jednakże przyjąć, że art. 47 ust. 3 pr.bud. jest samoistną podstawą obowiązku naprawienia szkody wyrządzonej przez inwestora, a zasady Kodeksu cywilnego, do których ten przepis odsyła, to przede wszystkim przepisy mówiące o sposobie naprawienia szkody (art. 363 k.c.) oraz zakresie odszkodowania (art. 361 k.c.).

Komentowany art. 47 ust. 1 dotyczy dwóch sytuacji: wykonywania prac przygotowawczych oraz robót budowlanych.

Prace przygotowawcze zostały zdefiniowane w art. 41 ust. 2 i należy do nich także geodezyjne wytyczenie obiektów w terenie. Nie ulega wątpliwości, że geodezyjne wytyczenie obiektu w terenie jest pracą geodezyjną w rozumieniu art. 2 pkt 1 p.g.k. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) wykonują je podmioty posiadające niezbędne uprawnienia zawodowe w tym zakresie, zgodnie z art. 43 p.g.k. Stosownie zaś do art. 27 ust. 2 pkt 2 p.g.k. inwestorzy są obowiązani zapewnić wyznaczenie, przez jednostki uprawnione do wykonywania prac geodezyjnych, usytuowania obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a po zakończeniu ich budowy – dokonanie geodezyjnych pomiarów powykonawczych i sporządzenie związanej z tym dokumentacji. W związku z tym do geodezyjnego wytyczenia obiektu w terenie zastosowanie ma także art. 13 p.g.k., w którym stanowi się, że osoby wykonujące prace geodezyjne i kartograficzne mają m.in. prawo wstępu na grunt i do obiektów budowlanych oraz dokonywania niezbędnych czynności związanych z wykonywanymi pracami oraz nieodpłatnego umieszczania na gruntach i obiektach budowlanych znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych oraz urządzeń zabezpieczających te znaki. Ponadto według art. 14 p.g.k. właściciel lub inna osoba władająca nieruchomością są obowiązani umożliwić podmiotom i jednostkom organizacyjnym, wykonującym prace geodezyjne i kartograficzne, wykonanie prac geodezyjnych i kartograficznych określonych w art. 13 ust. 1 p.g.k. Natomiast niezastosowanie się do tego obowiązku i utrudnianie lub uniemożliwianie osobie wykonującej prace geodezyjne i kartograficzne wejścia na grunt lub do obiektu budowlanego i dokonania niezbędnych czynności związanych z wykonywaną pracą jest – stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 2 p.g.k. – wykroczeniem zagrożonym karą grzywny. Art. 16 p.g.k. reguluje też kwestie naprawienia ewentualnych szkód wyrządzonych w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych i kartograficznych oraz wynagrodzenia właścicielowi lub innej osobie władającej nieruchomością ograniczenia korzystania z nieruchomości. Są to więc przepisy szczególne w stosunku do art. 47 pr.bud., w związku z czym należy stwierdzić, że się go nie stosuje, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych polegających na geodezyjnym wytyczeniu obiektu w terenie konieczne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Ma on natomiast zastosowanie do innych prac przygotowawczych.

Nie jest jasne, czy decyzja o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości może być wydana jedynie wtedy, gdy chodzi o wykonanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też można ją wydać, gdy konieczność wykonania robót budowlanych wynika z innego rodzaju decyzji, np. decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przewidzianej w art. 51 ust. 4. Mając na uwadze cel decyzji o zezwoleniu na wznowienie robót – zastąpienie pozwolenia na budowę, które się zdezaktualizowało z powodu istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków tego pozwolenia – należałoby się opowiedzieć za tym, że decyzja o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości może być wydana także wtedy, gdy niezbędność ta jest związana z wykonaniem decyzji o zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z wyraźną regulacją art. 83 organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do wydawania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Zatem także w takim przypadku, mimo że decyzję uprawniającą do wykonania robót budowlanych będzie wydawać organ nadzoru budowlanego, wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości pozostanie w kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2010 r., II OSK 1819/2009 (Lexis.pl nr 8038699), w którym zaakceptowano decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w związku z prowadzonym w trybie art. 51 postępowaniem naprawczym.

Wejście inwestora do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (jego najemcy) lub, w razie braku tej zgody, mimo niewydania decyzji o niezbędności wejścia na sąsiednią nieruchomość (do sąsiedniego budynku lokalu) uzasadnia podjęcie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu działań dopuszczalnych przez Kodeks cywilny w celu ochrony naruszonego posiadania. Może to być np. powództwo o ochronę naruszonego posiadania (art. 344 k.c.) lub nawet dopuszczalną samopomoc (art. 343 ust. 2 k.c.), przy czym należy jednak pamiętać, że posiadaczowi nieruchomości nie wolno stosować przemocy wobec osób.

Konstrukcja prawna uregulowana w art. 47 ust. 2, polegająca na tym, że to organ administracji decyduje o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, ma ten mankament, że inwestor nie jest wierzycielem przyznanego mu taką decyzją uprawnienia w rozumieniu przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą w przypadku obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej wierzycielem jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji, czyli w tym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Opór właściciela nieruchomości sąsiedniej (budynku, lokalu), mimo wydania decyzji o niezbędności wejścia, może być przełamany w drodze postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Właściwym środkiem egzekucyjnym jest w tym przypadku grzywna w celu przymuszenia. Obowiązek właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (jego najemcy), w stosunku do których wydano decyzję stwierdzającą niezbędność wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu, na sąsiednią nieruchomość, polega na znoszeniu wykonywania przez inwestora robót budowlanych lub prac przygotowawczych. Zgodnie zaś z art. 119 ust. 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Jeśli jednak egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia może być wymierzana tylko jeden raz (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Maksymalna wysokość tej grzywny wynosi 10 000 zł, jeżeli zobowiązanym jest osoba fizyczna, lub 50 000 zł, jeżeli zobowiązanym jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Jeżeli wierzyciel, czyli organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał decyzję o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, nie podejmuje czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, inwestor może wnieść, do organu wyższego stopnia, skargę na bezczynność wierzyciela. Organ wyższego stopnia wydaje w sprawie skargi postanowienie. Na postanowienie o oddaleniu skargi służy zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Na postanowienie wydane w wyniku rozpoznania zażalenia można wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.).

Ustawa – Prawo budowlane zawiera szczególne w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy regulujące postępowanie w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Takim szczególnym przepisem jest obowiązek załatwienia sprawy w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Według Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, powinny być załatwiane niezwłocznie, sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinny być załatwiane nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1-3 k.p.a.).

Ponadto charakterystyczne dla tego postępowania jest to, że jest ono wszczynane wyłącznie na wniosek inwestora.

Przesłanką wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest stwierdzenie, że inwestor i zainteresowany właściciel (najemca) nie uzgodnili warunków korzystania z nieruchomości, budynku lub lokalu. Gdyby takie porozumienie zawarto, to inwestor nie może domagać się wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, licząc na określenie warunków korzystniejszych niż w tym porozumieniu.

Z art. 47 ust. 2 wynika, jakie konieczne elementy musi zawierać pozytywna dla inwestora decyzja o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Po pierwsze, powinno się w niej dokładnie, najlepiej z odwołaniem do oznaczenia księgi wieczystej i danych z ewidencji gruntów, określić nieruchomość (budynek, lokal), na którą (do którego) inwestor może wejść w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Po drugie, należy określić granice niezbędnej potrzeby, a więc rodzaj tych prac lub robót i zakres przestrzenny zajęcia nieruchomości (budynku, lokalu). Po trzecie, należy określić warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości, co może sprowadzać się np. do wskazania czasu w ciągu dnia oraz maksymalnego okresu zajęcia cudzej nieruchomości.

Zgodnie z art. 47 ust. 4 przepisów Prawa budowlanego nie stosuje się w przypadku zajęcia, na potrzeby budowy, pasa drogowego lub jego części. W tym zakresie mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 40 u.d.p. Stosownie do tego przepisu zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych wymaga decyzji zarządcy drogi. Za zajęcie pasa drogowego uiszcza się opłatę, którą oblicza się z uwzględnieniem powierzchni i czasu zajęcia pasa drogowego oraz stawki ustalanej w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw transportu i zależnej m.in. od kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, procentowej wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaju zajęcia pasa drogowego. Opłatę tę ustala się w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego pozwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu oraz powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłat.